Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах өөрчлөлтийн талаарх академич С.Нарангэрэлийн бичмэл санал

Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах өөрчлөлтийн төслийн талаар иргэдээс санал авах чухал арга хэмжээ улс орон даяар явагдаж байгаа цаг үед Монгол Улсын иргэний хувьд ч, хуульч эрдэмтэн судлаачийн хувьд ч хөндлөнгийн ажиглагчийн байр сууринаас хүлцэнгүй хандах нь аль ч талаасаа дэндүү “хүнийссэн” зүй зохисгүй явдал болох байх гэж бодсоны үндсэн дээр энэхүү саналыг бэлтгэн боловсруулснаа толилуулж байна. Болгоон соёрхоцгооно уу? Алдаа ташаарал гаргасан байж болзох учир юуны түрүүнд хичээнгүйлэн хүлцэл өчье.

Нэг. Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулахаар санал авч буй өөрчлөлтийн төсөлд ард түмнийг төлөөлөх УИХ-ын чадавх, хариуцлагыг дээшлүүлэх зорилгоор сонгуулийн холимог тогтолцоог буй болгож, УИХ-ын гишүүдийн далан зургааг мажоритар, далан зургааг пропорциональ аргаар сонгохоор тусгасныг Үндсэн хуульд хуульчлах эсэхийг магадлан шийдвэрлэхдээ дараах асуудалд нэн нухацтай, ул суурьтай хандах шаардлагатай болохыг онцлон тэмдэглэж байна:

1.1. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 21 дүгээр зүйлийн хоёр дахь хэсэгт заасан сонгуулийн шууд сонгох эрх гэсэн нь тодорхой нэр дэвшигч буюу нэр дэвшигчдийн жагсаалтын аль алины төлөө сонгогч саналаа гаргахыг тусган илэрхийлсэн үндсэн хуулийн эрх зүйн нэр томьёо юм. Энэ учраас сонгуулийн холимог тогтолцоог органик хууль буюу сонгуулийн хуулиар тогтоох боломж бүрэн нээлттэй байгааг онцлон анхаарвал зохилтой. Манай улсад УИХ-ын 2012 оны сонгуулийг холимог тогтолцоогоор явуулж байсан туршлага бэлхнээ бий.

1.2. УИХ-ын гишүүдийн тоог хоёр дахинаар олшруулах (152 болгох)-ыг шийдвэрлэхдээ дараах асуудалд нэн туйлын нухацтай хандах шаардлагатай:

Сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцоо буюу намын жагсаалтаар сонгогдсон УИХ-ын гишүүд улс төрийн намынхаа (намын удирдлагынхаа) эрх ашигт хэт явцуурах өндөр магадлалтай болно. Энэ учраас сонгуулийн олонхыг төлөөлсөн тогтолцоогоор сонгогдох УИХ-ын гишүүдийн тоо нь сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцоогоор сонгогдох гишүүдийн тооноос илүү байх нь зүй зохистой байж болохыг онцгой анхаарах;

Сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцооны нэгэн сөрөг үр дагавар нь олонхыг буй болгохгүйгээр сонгогчдын санал хэсэг бусаг олон нам, эвсэлд янз бүрийн тунгаар хуваагдах нөхцөл бүрдэж, улмаар УИХ-аас Ерөнхий сайдыг томилох үйл явцад харийн хөндлөнгийн элдэв нөлөөлөл, дотоодын хор найруулга, ашиг завшаан хайсан бүлэглэлийн явуулга, үймээн самуун, нийтийн эмх замбараагүй байдал үүсгэж, Засгийн газрын гишүүний суудлын төлөө “хуйвалдаан”, “нанчилдаан”, “элдэв амлалт” газар авах, хэрэв Ерөнхий сайдыг томилох тохиролцоонд хүрч чадахааргүй нөхцөл байдал үүсвэл улмаар УИХ тарах, дахин сонгууль хийх магадлал их өндөр болно. Эсхүл яаж ийгээд томилсон ч цаашдаа Ерөнхий сайдын албан тушаалд улайран санаархсан элдэв янзын олон бүлэглэл Ерөнхий сайдаар өөрийн намын гишүүнийг томилуулах, хэрэв үгэнд нь “дуулгавартай” орохгүй бол улмаар өөрийг нь огцруулснаар Засгийн газар хэврэг болох, тогтворгүй ажиллах нөхцөл байдал үүсэж болзошгүй болохыг онцгой анхаарах хэрэгтэй. Түүнчлэн төрийн жинхэнэ алба хаагчдыг эх орон, ард түмний эрх ашгийн төлөө тогтвор суурьшилтай хүчин зүтгүүлэх байдалд сөргөөр нөлөөлж болзошгүй юм;

УИХ-ын гишүүдийн тоог хоёр дахинаар нэмэгдүүлснээр улсын төсөвт хэр зэрэг их дарамт үүсгэхийг урьдчилан сайтар магадалсан тооцоо судалгаа нарийвчлан хийгдсэн байх учиртай;

Дөрөвхөн жилийн хугацаанд олдсон түр зуурын эрх мэдлийг шунахай зорилгод ашиглах “хоноц”-ын сэтгэхүй бүхий “гишүүний” тоог улам бүр олшруулах “сиймхий” болж болзошгүй гэдгийг онцлон анхаарч сэрэмжилбэл зохилтой;

Нэр томьёоны хувьд төсөлд бичсэн байгаа “мажоритар” гэснийг “сонгуулийн олонхыг төлөөлсөн тогтолцоо” гэж, “пропорциональ” гэснийг “сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцоо” гэж, сонгуулийн энэ хоёр тогтолцооны аль алиныг оруулсныг “сонгуулийн холимог тогтолцоо” гэж төрөлх хэлнээ оноож хэвшүүлэх явдал Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 8 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт “Монгол хэл бол төрийн албан ёсны хэл мөн” гэж заасантай бүрэн дүүрэн нийцэх болно.

Хоёр. Хүний эрхийг хамгаалах тогтолцоог бэхжүүлэх зорилгоор “Үндсэн хуулийн цэц Үндсэн хуульд заасан иргэний эрх, эрх чөлөөг зөрчсөн тухай маргааныг уул эрх, эрх чөлөө нь зөрчигдсөн гэж үзэж байгаа иргэний өргөдлөөр хуульд заасан үндэслэл, журмын дагуу магадлан шийдвэрлэж эцсийн шийдвэр гаргана” гэсэн нэмэлтийг оруулахад хүрвэл дараах сөрөг үр дагавар үүсэх өндөр магадлалтай:

2.1. Үндсэн хуулийн цэц нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 66 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт заасан харьяаллаар буюу хууль, зарлиг, УИХ, Ерөнхийлөгчийн бусад шийдвэр, түүнчлэн Засгийн газрын шийдвэр, Монгол Улсын олон улсын гэрээ, ард нийтийн санал асуулга, УИХ, түүний гишүүний ба Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн талаар сонгуулийн төв байгууллагын гаргасан шийдвэр Үндсэн хуульд нийцэж байгаа эсэх, түүнчлэн Ерөнхийлөгч, УИХ-ын дарга, гишүүн, Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүн, Улсын дээд шүүхийн Ерөнхий шүүгч, Улсын ерөнхий прокурор Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх, Ерөнхийлөгч, УИХ-ын дарга Ерөнхий сайдыг огцруулах, УИХ-ын гишүүнийг эгүүлэн татах үндэслэл байгаа эсэх зэрэг маргаантай асуудлыг хянан шийдвэрлэх замаар хүний үндсэн эрх эрх чөлөөг хамгаалах Үндсэн хуулийн чиг үүрэгтэй ноцтой харшилдах байдал үүсгэж болзошгүй;

2.2. Төрөөс хүний эрх, эрх чөлөөг хангахуйц хууль зүйн баталгааг бүрдүүлэх үүргийг иргэнийхээ өмнө хариуцахаар Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 19 дүгээр зүйлийн нэг дэх хэсэгт заасан нь хүний үндсэн эрх, эрх чөлөө Монгол Улсын эрх зүйн тогтолцоогоор хамгаалагдана гэсэн үг юм. Хүний үндсэн эрх, эрх чөлөөний зөрчлийн шинж чанар ба хэр хэмжээ, төрөл, хор уршгийн байдал зэргээс хамааран манай улсын эрх зүйн нэгдмэл тогтолцооны бүрдэл хэсэг болох үндсэн хуулийн эрх зүй, захиргааны эрх зүй, иргэний эрх зүй, эрүүгийн эрх зүй зэрэг салбар эрх зүйгээр ялгамжтай зохицуулагдах хууль зүйн үндэслэгээг алдагдуулбал эх орныхоо эрх зүйн тогтолцоог эвдэн бусниулахад хүрч болзошгүй;

Хэрэв ийм заалтыг Үндсэн хуульд оруулахад хүрвэл Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 16 дугаар зүйлийн 14)-т заасан Монгол Улсын иргэн “Монгол Улсын хууль, олон улсын гэрээнд заасан эрх, эрх чөлөө нь зөрчигдсөн гэж үзвэл уул эрхээ хамгаалуулахаар шүүхэд гомдол гаргах” эрхтэй зөрчилдөх болно;

2.3. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 47 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийн “Монгол Улсад шүүх эрх мэдлийг гагцхүү шүүх хэрэгжүүлнэ” гэсэн заалт зөрчигдөж, манай улсад хянан шийдвэрлэх хэрэг маргааны харьяалал нь давхацсан, зэрэгцсэн шүүхүүдийг буй болгоно. Ийм нөхцөл байдал бодитой үүсвэл Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 50 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсгийн “Улсын дээд шүүхийн шийдвэр эцсийн шийдвэр байх бөгөөд түүнийг бүх шүүх, бусад этгээд заавал биелүүлнэ”, мөн зүйлийн гурав дахь хэсгийн “Улсын дээд шүүх, бусад шүүх нь Үндсэн хуульд нийцээгүй, албан ёсоор нийтлээгүй хуулийг хэрэглэх эрхгүй” гэсэн заалтууд зөрчигдөх болно;

2.4. Хүний эрхийг хамгаалсан хууль тогтоомж ба энэ талаарх шүүх болон хүний эрхийг хамгаалах бүх байгууллагын үйл ажиллагаа, тэдгээрийн албан тушаалтны үүрэг ба хариуцлагыг эрс сулруулах байдалд хүргэнэ;

2.5. Үндсэн хуулийн цэцийг дааж давахын аргагүй асар их ачаалалтай болгож, төсөөлөхийн аргагүй хүндрэл учруулна.

Гурав. Төвлөрлийг сааруулах, хөдөөгийн сэргэлтийг дэмжих, Улаанбаатар хотын түгжрэлийг бууруулах зорилгоор Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 13 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийг “Монгол Улсын төрийн эрх барих дээд байгууллага байнга оршдог хотыг Улсын нийслэл гэнэ. Монгол Улсын нийслэл Улаанбаатар хот мөн” гэж өөрчлөн найруулах гэж байгааг шийдвэрлэхдээ туйлын нухацтай хянуур хандах ёстой:

3.1. Дэлхийн аль ч улсад төрийн дээд байгууллага түүнчлэн гадаад улсын дипломат төлөөлөгчийн газар оршин байрладаг хотыг нийслэл хот хэмээн үздэг нийтлэг жишгээс гажиж хэрхэвч болохгүй;

3.2. Хэрэв дурдсан өөрчлөлтийг Үндсэн хуульд оруулбал одоогийн Улаанбаатар хотод зөвхөн Улсын Их Хурал үлдэж, Ерөнхийлөгч, Засгийн газар болон Улсын дээд шүүх (Үндсэн хуулийн цэц), тэдгээрийн харьяа байгууллагыг алба хаагчдын хамт Улаанбаатар хотоос шилжүүлэн гаргах үндсэн хуулийн эрх зүйн үндэслэл буй болно. Энэ нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 2 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт “Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл байна” гэж заасантай шууд зөрчилдөх болно. Төрийн байгууламж (грек. рoliteia; англи. state organization, form government) гэсэн нэр томьёо нь явцуу болон өргөн утгатай бөгөөд явцуу утгаараа төрийн эрх мэдлийн нутаг дэвсгэрийн буюу үндэстэн-нутаг дэвсгэрийн зохион байгуулалт буюу нэгдмэл ба холбооны улс гэсэн ангилалтыг, харин өргөн утгаараа төрийн байгууллын зохион байгуулалтыг төр-эрх зүйн харилцааны тогтолцоо, бүхэлд нь төрийн байгууламжийг (төрийн нийгэм-эдийн засаг ба улс төрийн үндэс, түүний иргэний эрх зүйн байдлын үндэс, нутаг дэвсгэрийн байгууламж, төрийн байгууллагын тогтолцоо) тусган илэрхийлдэг ажээ. Хэдийгээр Үндсэн хуулиар төрийн эрх мэдлийг хариуцах ажил үүрэг, субъектийн хувьд хуваарилсан боловч Монгол Улсын төрийн нэгдмэл бодлого ба үйл ажиллагаа салан тусгаарлагдах ёсгүй;

3.3. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 29 дүгээр зүйлийн нэг дэх хэсэгт заасан “Улсын Их Хурлын гишүүн нь Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүнээс бусад, хуулиар тогтоосон үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болох” гэсэн заалттай шууд зөрчилдөх болно;

3.4. Монгол Улсын үндэсний аюулгүй байдалд ноцтой хор уршиг учруулж болзошгүй элдэв сиймхий үүсгэж болзошгүй. Үүнтэй уялдуулан онцлон тэмдэглэхэд Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 11 дүгээр зүйлийн нэг дэх хэсэгт байгаа “Эх орныхоо тусгаар тогтнолыг батлан хамгаалж, үндэсний аюулгүй байдал, нийгмийн дэг журмыг хангах нь төрийн үүрэг мөн” гэсэн заалт ямар ч тохиолдолд хөндөгдөх учиргүй;

3.5. Төрийн дээд байгууллагуудыг Улаанбаатар хотоос нүүлгэн шилжүүлснээр улс орны эдийн засаг болон нийгмийн олон талт асуудалд дааж давшгүй, таамаглахын аргагүй зардал, чирэгдэл, хүндрэл, саатал учирч болзошгүй учраас урьдчилсан, багцаалсан тооцоо судалгаа хийгдсэн байх ёстой;

3.6. Төрийн дээд байгууллагуудыг Улаанбаатар хотоос нүүлгэн шилжүүлэхгүйгээр түүний хэт төвлөрлийн асуудлыг нааштай шийдвэрлэх өөр олон арга зам байгаа болохыг үгүйсгэх аргагүй бөгөөд хамгийн гол нь тэдгээрийг сүвэгчлэн олж, бодит ажил хэрэг болгох хэрэгтэй.

Дөрөв. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 66 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт Улсын Их Хурал цэцэд хүсэлт гаргахгүй байгаа гэсэн шалтаг болон Хүний эрхийн үндэсний комисс хүний эрхийн зөрчлийн талаар Цэцэд хүсэлт гаргах шаардлагатай гэсэн үндэслэлээр өөрчлөлт оруулах төсөл бэлтгэгдсэн нь дараах нөхцөл байдлыг заавал харгалзан үзэхийг шаардаж байна:

4.1. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 1 дүгээр зүйлийн хоёрт заасан “ ... тэгш байдал ... нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн” гэсэн заалт зөрчигдөж болзошгүй. Яагаад гэвэл олонх ийм эрхгүй болох учир тэгш байдал алдагдахад хүргэнэ;

4.2. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийн 1)-д заасан УИХ-ын “хууль батлах, нэмэлт өөрчлөлт оруулах” онцгой бүрэн эрхэд халдах болно. Өөрөөр хэлбэл, цөөнх нь олонхын баталсан бүх хуулийн талаар Үндсэн хуулийн цэцэд маргаан үүсгэх хүсэлт гаргаж, зарим хуулийн үйлчлэл зогсож, нийгэмд удирдлагагүй, эмх замбараагүй байдлыг буй болгож болзошгүй;

4.3. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсгийн 1)-д заасан “Улсын Их Хурал” гэснийг заавал Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулахгүйгээр органик хуулиар (Улсын Их Хурлын тухай хууль, Цэцийн тухай хууль) тодотгох бүрэн боломж бий.

Тав. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 65 дугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүнийг 6 жилийн хугацаагаар зөвхөн хоёр удаа, дахин томилохгүй байх өөрчлөлт оруулахаар боловсруулж бэлтгэснийг хэрхэх асуудлыг шийдвэрлэхдээ дор дурдсан зүйлийг анхааралтай харгалзан үзэх нь зүйтэй болов уу:

5.1. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 65 дугаар зүйлийн хоёр дахь хэсэгт “Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүнээр хууль зүй, улс төрийн өндөр мэргэшилтэй... иргэнийг томилно” гэж заасан нь хууль зүйн болон улс төрийн шинжлэх ухааны даацтай мэдлэг болон практик ажлын дээд зэргийн дадлага туршлага эзэмшсэн хүмүүн байна гэсэн санаа билээ. Энэ учраас манай улсад Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүнээр ажиллах болзол хангасан, бэлтгэгдсэн хүний нөөц хэр зэрэг байгааг юуны өмнө урьдчилан тооцоолох ёстой. Мэргэшил (латин. professio) бол тодорхой бэлтгэл шаардагдах ажил хөдөлмөрийн үйл ажиллагааны төрөлтэй заавал уялдан холбогддог болохыг сайтар бодолцвол зохино;

5.2. Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүний хариуцлагатай өндөр албан тушаалыг нэг, хоёр удаагийн “түр зуурын олдошгүй” боломж мэт болгож, хувийн ашиг сонирхлын үүднээс ашиглах “хоноцын” сэтгэхүйг Үндсэн хуулиар хөхиүлэн өөгшүүлж болохгүй бөгөөд харин Цэцийн гишүүнийг Монгол Улсын Үндсэн хуулиа хамгаалахын төлөө шударгаар, тууштай, нэр төртэй хүчин зүтгэж, улам бүр мэдлэг, туршлага хуримтлуулан тогтвор суурьшилтай мэргэшин ажиллуулахыг тэргүүн зэрэгт тавихыг эрхэмлэх нь эх орон, ард түмний язгуур эрх ашигт илүү нийцтэй байх болов уу;

5.3. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүнээр томилоход өмнө дурдсан өндөр босгыг Үндсэн хуулиар тавьсны нэгэн учир шалтгаан нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн албан ёсны тайлбарыг Үндсэн хуулийн цэцээр гаргуулах санааг Үндсэн хуульд агуулсан байж болохыг цаашдаа анхаарах хэрэгтэй болов уу.

Зургаа. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 19[1] дүгээр зүйлийн хоёр дахь хэсгийг хасах төсөл бэлтгэсэн нь 2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт байх бөгөөд энэ нь Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлтийн төслийг туйлын нухацтай, цаг хугацааны шалгарал давахуйцаар боловсруулж оруулах, батлах шаардлагатай болохыг харуулж байна.

Саналаа боловсруулсан: Академич С.Нарангэрэл