Төрийн өмчит компанийн засаглалийн талаар Эдийн засгийн хөгжлийн төвийн судлаач, доктор Явуухулангийн Буддаян-Очтой ярилцлаа.

-Монгол Улс ТӨК-ийн засаглалыг сайжруулахын тулд ямар институцийн шинэчлэлийг хамгийн түрүүнд хийх шаардлагатай байна вэ. Та энэ сэдвээр судалгаа хийсэн хүний хувьд олон улстай харьцуулахад Монгол Улсын төрийн өмчит компаниудын асуудал нь юундаа байна. Төрийн өмчдөө юу эсвэл компанийн тогтолцоондоо юу ?

- Төр компани эзэмших ёстой юу, үгүй юу гэсэн асуултаар асуудлыг хязгаарлах бус, “төр ямар өмчлөгч байх ёстой вэ” гэдгээс эхэлж харах шаардлагатай. Төрийн болон хувийн өмчийн аль ч хэлбэрийн компанийн үр ашиг, урт хугацааны үнэ цэнийг зөвхөн өмчлөлийн хэлбэрээр нь тодорхойлох боломжгүй. Харин өмчлөгч, ТУЗ, гүйцэтгэх удирдлагын хоорондын эрх мэдэл, үүрэг, хариуцлагын хуваарилалт, компанийн үйл ажиллагааны ил тод байдал, удирдлагын гүйцэтгэлийн үнэлгээ, хариуцлагын тогтолцоо зэрэг компанийн засаглалын чанар нь компанийн үр ашиг, урт хугацааны үнэ цэнэд шийдвэрлэх нөлөө үзүүлдэг. Судалгаанаас үзвэл ТӨК-ийн засаглалын суурь асуудал нь төр өмчлөгчийн үүргээ хэрхэн хэрэгжүүлж байгаагаас эхэлнэ. Төр тухайн компанийг ямар үндэслэл, зорилгоор эзэмшиж байгаа, компаниас ямар үр дүн хүлээж байгаа, ТУЗ-д ямар эрх мэдэл, хариуцлага олгож байгаа, гүйцэтгэх удирдлагын үйл ажиллагааны бие даасан байдлыг хэрхэн хангаж, үр дүнг нь ямар шалгуураар үнэлж байгаа нь засаглалын чанарыг тодорхойлох үндсэн хүчин зүйлс юм.

Иймээс ТӨК-ийн засаглалыг зөвхөн өмчлөлийн асуудал бус, төрийн өмчлөгчийн үүрэг нь ТУЗ-ийн стратегийн удирдлага, харин хяналт нь гүйцэтгэх удирдлагын бие даасан байдал, хариуцлага юм гэсэн харилцан уялдаатай тогтолцоо гэж авч үзэх шаардлагатай. Төр өмчлөгчийн хувьд компанийн өмчлөлийн зорилго, хүлээгдэж буй үр дүнг тодорхойлно. ТУЗ нь компанийн стратегийн чиглэлийг баталж, гүйцэтгэх удирдлагын үйл ажиллагаанд хяналт тавихын зэрэгцээ компанийн урт хугацааны үнэ цэнийг хамгаалах, эрсдэлийн удирдлагад хяналт тавих үүрэгтэй. Харин гүйцэтгэх удирдлага батлагдсан стратегийн хүрээнд компанийн өдөр тутмын бизнесийн үйл ажиллагааг бие даан удирдана. Өөрөөр хэлбэл, төр зорилгоо тодорхойлно, ТУЗ стратеги болон хяналтыг хэрэгжүүлнэ, гүйцэтгэх удирдлага бизнесийг удирдана. Энэ гурван түвшний эрх мэдэл, үүрэг, хариуцлагын зааг тодорхой байх нь компанийн сайн засаглалын суурь нөхцөл юм.

-Төр өмчлөгч байхын ач холбогдол болоод эрсдлийн талаар хэлж өгөөч?

-Төр өмчлөгчийн хувьд хамгийн түрүүнд “Бид яагаад энэ компанийг эзэмшиж байгаа вэ” гэсэн асуултад хариулах шаардлагатай. Тухайн компанийг стратегийн ач холбогдлоор нь төр эзэмшиж байна уу, нийтийн үйлчилгээний тодорхой зорилгоор уу, зах зээлийн доголдлыг нөхөх шаардлагаар уу, эсвэл арилжааны өгөөж бий болгох зорилгоор уу гэдгийг өмчлөлийн бодлогод тодорхой тусгах ёстой. Өмчлөлийн үндэслэл тодорхой болсны дараа компаниас хүлээх санхүүгийн болон санхүүгийн бус үр дүн, түүнийг хэмжих гүйцэтгэлийн шалгуурыг тогтоох боломжтой болно. OECD-ийн зарчимд ч төр тухайн компанийг эзэмших үндэслэл, өмчлөлийн зорилгоо тодорхойлж, олон нийтэд мэдээлэх, тэдгээрийг тогтмол хянаж байх шаардлагыг онцолдог. Өөрөөр хэлбэл, төрийн өмчлөл өөрөө эцсийн зорилго бус, тодорхой эдийн засаг, нийгмийн зорилтыг хэрэгжүүлэх бодлогын хэрэгсэл юм. Харин өмчлөгч, ТУЗ, гүйцэтгэх удирдлагын энэхүү зааг алдагдаж, төр өмчлөгчийн эрх мэдлээс хальж компанийн өдөр тутмын үйл ажиллагаанд шууд оролцож эхлэхэд засаглалын эрсдэл үүсдэг.Төр өмчлөгчийн хувьд компанидаа ашигт ажиллагаа, бүтээмж, хөрөнгийн өгөөж, өрийн зохистой түвшин зэрэг гүйцэтгэлийн зорилт тавьж болно. Харин хэнийг ажилд авах, ямар нийлүүлэгчтэй хамтран ажиллах, ямар арилжааны гэрээ байгуулах зэрэг өдөр тутмын бизнесийн шийдвэрийг улс төр, захиргааны түвшнээс гаргаж эхэлбэл өмчлөгч болон менежментийн чиг үүргийн зааг алдагдана. Энэ тохиолдолд эрсдэл нь гүйцэтгэх удирдлага компанийн үр дүнг хариуцах атлаа тухайн үр дүнд хүрэхэд шаардлагатай бизнесийн шийдвэрийг бие даан гаргах эрх мэдэлгүй болох явдал юм. Ийм нөхцөлд компанийн удирдлагын гүйцэтгэлийг бодитоор үнэлэх, үр дүнгийн хариуцлага тооцох тогтолцоо сулрах эрсдэлтэй.

Энгийнээр хэлбэл, үр дүн шаардаж байгаа бол түүнд хүрэх шийдвэр гаргах зохих эрх мэдлийг нь мөн олгох ёстой. Харин эрх мэдэл олгосон бол гүйцэтгэлийг нь хэмжиж, үр дүнгийн төлөө хариуцлага тооцдог байх ёстой. ТӨК-ийн засаглалын гол эрсдэлийн нэг нь энэхүү эрх мэдэл, хариуцлагын тэнцвэр алдагдах явдал гэж судалгаагаар харагддаг. Тиймээс ТӨК-ийн реформыг зөвхөн “хувьчлах уу, төрд үлдээх үү” гэсэн өмчлөлийн хоёр сонголтоор авч үзэх нь хангалтгүй. Өмчлөлийн хэлбэрээс өмнө төрийн өмчлөгчийн институцийн чадавх, ТУЗ-ийн мэргэжлийн болон бие даасан байдал, гүйцэтгэх удирдлагын эрх мэдэл ба хариуцлага, гүйцэтгэлийн хяналт, ил тод тайлагналын тогтолцоо хэрхэн ажиллаж байгааг цогцоор нь авч үзэх шаардлагатай. Олон улсын туршлага ч төрийн өмчлөл болон компанийн сайн засаглал хоорондоо заавал зөрчилддөггүйг харуулдаг.

-Таны судалгаа аль улсын загвар вэ. Эдгээр сайн засаглалтай жишээнээс бид юуг хэрэгжүүлэх боломжтой бол. Магадгүй энэ жишээг нэвтрүүлбэл ямар давуу талууд үүснэ гэж тооцож байна?

-Олон улсын туршлагаас харвал төрийн өмчлөл өөрөө компанийн үр ашиг, засаглалын чанарыг дангаар тодорхойлдоггүй. Харин төр өмчлөгчийн эрхээ ямар институцийн тогтолцоогоор хэрэгжүүлдэг, ТУЗ болон гүйцэтгэх удирдлагын эрх мэдэл, хариуцлагыг хэрхэн заагладаг, компанийн гүйцэтгэл, ил тод байдал, зах зээлийн сахилгыг ямар механизмаар хангаж байна вэ гэдэг нь чухал. Норвегийн Equinor бол төр стратегийн компанийнхаа хяналтыг хадгалсан хэвээр хөрөнгийн зах зээлд нээлттэй болгож, компанийн засаглалыг зах зээлийн шаардлагатай хослуулсан сонирхолтой жишээ юм. Энэ хүрээнд Норвегийн Equinor, Саудын Арабын Saudi Aramco, Сингапурын Temasek гэсэн гурван өөр загварыг авч үзсэн. Тус компани 2001 онд хөрөнгийн биржид бүртгэгдсэн бөгөөд Норвегийн төр өнөөдөр Equinor-ын 67 хувийг эзэмшсэн хэвээр байна.

Өөрөөр хэлбэл, төр компанийн хяналтаа алдаагүй боловч үлдсэн хувьцааг бусад хөрөнгө оруулагчид эзэмшиж, компани Осло болон Нью-Йоркийн хөрөнгийн биржийн шаардлагын хүрээнд үйл ажиллагаа явуулдаг. Энэ загварын онцлог нь төрийн стратегийн өмчлөл болон хөрөнгийн зах зээлийн зарчим хоёрыг нэг компанийн засаглалд зэрэг хэрэгжүүлж чадсанд оршдог. Төр томоохон хувьцаа эзэмшигч хэвээр үлдсэн ч компани нь бусад хувьцаа эзэмшигчдийн өмнө мөн хариуцлага хүлээж, мэдээллийн ил тод байдал, тайлагнал, аудит, хувьцаа эзэмшигчдийн тэгш эрх зэрэг нээлттэй компанид тавигдах шаардлагыг хангаж ажилладаг. Equinor-ийн туршлагаас гарах гол сургамж нь стратегийн ТӨК-ийг хөрөнгийн зах зээлд гаргах нь төр заавал хяналтаа алдана гэсэн үг биш гэдгийг судалгаанаас харагддаг . Төр хяналтын багцаа хадгалсан хэвээр компанийн тодорхой хэсгийг зах зээлд нээснээр хөрөнгө оруулагчдын хяналт, зах зээлийн үнэлгээ, ил тод тайлагнал зэрэг нэмэлт шаардлагыг компанийн засаглалд оруулах боломжтой. Энэ нь Монголын стратегийн томоохон ТӨК-үүдийн хувьд анхаарах туршлага гэж бодож байна. Гол асуудал нь төр хэдэн хувийг эзэмших вэ гэдгээс гадна төр хяналтын өмчлөлөө хадгалсан нөхцөлд компанийн засаглалыг хэрхэн мэргэжлийн, ил тод, бусад хувьцаа эзэмшигчдийн эрхийг хамгаалсан тогтолцоонд шилжүүлэх вэ гэдэгт оршино.

-Saudi Aramco-ийн туршлагаас та бас судалгаандаа оруулсан байсан ?

-Тийм ээ. Saudi Aramco-ийн туршлага мөн анхаарал татахуйц жишээ мөн. 2014 оноос эхэлсэн газрын тосны үнийн огцом уналт Саудын Арабын эдийн засаг нефтийн орлогоос өндөр хамааралтай байгааг улам тодорхой харуулсан. Үүний дараа тус улс эдийн засгаа төрөлжүүлэх, нефтийн бус салбар болон хувийн хэвшлийн оролцоог нэмэгдүүлэх, хөрөнгийн зах зээлийг хөгжүүлэх зорилго бүхий Vision 2030 шинэчлэлийг эхлүүлсэн. Энэ өөрчлөлтийн хүрээнд төрийн өмчит Saudi Aramco-г хөрөнгийн зах зээлд үе шаттайгаар нээсэн. Тус компани 2019 онд 12 тэрбум ам.долларын олон улсын бонд гаргаж, санхүүгийн үр дүнгээ анх удаа олон нийтэд нээлттэй танилцуулсан бөгөөд мөн оны сүүлээр компанийн 1.5 хувийг IPO-гоор олон нийтэд санал болгож, Саудын хөрөнгийн биржид бүртгүүлсэн. Aramco-ийн жишээний гол онцлог нь зах зээлд гаргасан хувь хэмжээ бус, харин компанийн маш бага хувийг нээлттэй болгосон ч хөрөнгийн зах зээлийн шаардлагыг компанийн засаглалд оруулж ирсэн явдал юм. Биржид бүртгэлтэй болсноор санхүүгийн болон үйл ажиллагааны мэдээллээ тогтмол тайлагнах, хараат бус аудит хийлгэх, компанийн засаглал, эрсдэлийн удирдлага болон хувьцаа эзэмшигчдэд хамаарах мэдээллийг ил тод болгох шаардлага нэмэгдсэн. Ингэснээр төр компанийнхаа хяналтыг хадгалсан хэвээр түүнийг зах зээлийн үнэлгээ, хөрөнгө оруулагчдын шаардлага, ил тод тайлагналын тогтолцоотой холбосон. Эндээс Монголын стратегийн ТӨК-үүдэд хамаарах нэг чухал сургамж гарч байна. IPO хийх нь төр стратегийн компанийнхаа хяналтыг заавал алдана гэсэн үг биш. Хэдэн хувийг зах зээлд гаргах нь бодлогын сонголт. Харин түүнээс илүү чухал нь IPO-оос өмнө компанийн засаглалыг бэхжүүлж, мэргэжлийн ТУЗ, ил тод тайлагнал, хараат бус аудит, эрсдэлийн удирдлага, хувьцаа эзэмшигчдийн эрхийн хамгаалалтыг бүрдүүлэх явдал юм. Тиймээс IPO-г зөвхөн төрийн эзэмшлийн тодорхой хувийг худалдах, хөрөнгө босгох санхүүгийн арга гэж ойлгох нь хангалтгүй гэдэг нь судалгаагаар гарсан байдаг . IPO нь төр хяналтын өмчлөлөө хадгалсан нөхцөлд ч компанийн засаглалыг хөрөнгийн зах зээлийн сахилга, ил тод байдал, зах зээлийн үнэлгээ болон хувьцаа эзэмшигчдийн өмнө хүлээх хариуцлагатай холбох механизм болж чадна .

-Сингапурын Temasek компанийн тухай?

-Теmasek компани төрийн өмчлөгчийн үүрэг болон компанийн мэргэжлийн удирдлагыг хэрхэн зааглаж болохыг харуулдаг. Te­masek нь Сингапурын Засгийн газрын эзэмшлийн хөрөнгө оруулалтын компани. Гэхдээ Засгийн газар өмчлөгчийн хувьд Temasek-ийн өдөр тутмын хөрөнгө оруулалт, бизнесийн шийдвэрт шууд оролцдоггүй. Temasek өөрийн ТУЗ, мэргэжлийн удирдлагатай бөгөөд хөрөнгө оруулалтын шийдвэрээ бие даан гаргадаг. Мөн Temasek хөрөнгө оруулсан компаниудынхаа өдөр тутмын үйл ажиллагааг өөрөө удирддаггүй. Хувьцаа эзэмшигчийн хувьд тухайн компанийн урт хугацааны үнэ цэнэ, засаглал, гүйцэтгэлд анхаардаг бол бизнесийн үйл ажиллагааг удирдах эрх, хариуцлагыг тухайн компанийн ТУЗ болон гүйцэтгэх удирдлагад үлдээдэг. Эндээс авах гол сургамж нь энгийн. Төр өмчлөгч байна гэдэг төр өөрөө компанийн менежер байх ёстой гэсэн үг биш. Төр өмчлөгчийн хувьд зорилго, хүлээгдэж буй үр дүнгээ тодорхойлж, гүйцэтгэлийг нь хянана. Харин бизнесийн шийдвэрийг мэргэжлийн ТУЗ, гүйцэтгэх удирдлага гаргаж, үр дүнгийнхээ төлөө хариуцлага хүлээнэ.

-Эдгээр туршлагуудаас нэгтгэж Монгол Улсад шууд хуулбарлах боломжтой юу?

-Аливаа туршлага төгс загвар байна гэж байхгүй. Харин тус бүрээс өөр өөр институцийн сургамж авч болно. Equinor төслийн хувьд төр хяналтын өмчлөлөө хадгалсан ч хөрөнгийн зах зээлийн сахилгыг ашиглаж болдгийг. Saudi Aramco-ийн хувьд стратегийн компанийн маш бага хувийг зах зээлд гаргасан ч IPO болон нээлттэй компанийн тогтолцоонд шилжих боломжтойг, Temasek-ийн тухайд төр өмчлөгчийн үүргээ мэргэжлийн түвшинд хэрэгжүүлэхдээ компанийн өдөр тутмын менежментээс институцийн зааг барьж болдгийг тус тус харуулж байна. Судалгааны үр дүнд эдгээр кейсийн нийтлэг санаа нь төр өмчлөлөө хадгалах эсэхээс илүүтэй өмчлөгчийн эрхээ ямар дүрэм, ямар институц, ямар хариуцлагын тогтолцоогоор хэрэгжүүлж байна вэ гэдэгт оршдог. Тиймээс ТӨК-ийн шинэчлэлийн суурь асуултыг зөвхөн “төрд үлдээх үү, хувьчлах уу?” гэж тавихын оронд “төр мэргэжлийн өмчлөгч байж чадаж байна уу, компанийн засаглал нь зах зээлийн болон институцийн сахилгад орж чадсан уу?” гэх нь илүү оновчтой байх .

-Тэгвэл ярилцлагын эхэнд асуусан асуултаа дахиад асуумаар байна. Монгол Улс ТӨК-ийн засаглалыг сайжруулахын тулд ямар институцийн шинэчлэлийг хамгийн түрүүнд хийх шаардлагатай вэ. Таны судалгааны дүгнэлт хэрхэн гарсан бэ?

-Нэгдүгээрт, төрийн өмчийн бодлого, өмчлөгчийн үүргийг тодорхой болгох хэрэгтэй. Яагаад тухайн компани төрийн өмчид байх ёстой вэ гэдэг асуултад компани тус бүрээр хариулт байх шаардлагатай. Стратегийн ач холбогдолтой учраас уу, байгалийн монопол учраас уу, нийтийн үйлчилгээ үзүүлдэг учраас уу, эсвэл цэвэр арилжааны зорилготой юу гэдгийг тодорхой болгож байж төр компаниасаа шаардах зүйлс нь тодорхой болно. Хоёрдугаарт, төрийн өмчлөх эрхийг хэрэгжүүлэх институцийн тогтолцоог мэргэжлийн болгох шаардлагатай. Төр нэг талаасаа бодлого тодорхойлогч, нөгөө талаасаа салбарын зохицуулагч, бас компанийн өмчлөгч байвал ашиг сонирхол болон чиг үүргийн зөрчил үүсэх эрсдэлтэй. Тиймээс төрийн өмчлөх эрхийг хэн хэрэгжүүлэх, хэн компанийн гүйцэтгэлийг үнэлэх, хэн ТУЗ-ийг сонгон шалгаруулах вэ гэдгийг институцийн хувьд тодорхой болгох хэрэгтэй.

OECD-ийн удирдамж ч төрийн өмчлөх эрхийг хэрэгжүүлэх чиг үүргийг төрийн захиргааны дотор тодорхой ялгаж, боломжтой бол төвлөрсөн өмчлөгчийн байгууллагаар хэрэгжүүлэх, эсвэл нэг тодорхой байгууллагаар уялдуулахыг зөвлөдөг. Гуравдугаарт, ТУЗ-ийг мэргэжлийн болгох хэрэгтэй. ТУЗ гэдэг төрийн байгууллагуудын төлөөллийг хуваарилан суулгадаг бүтэц биш. Компанийн стратегийг батлах, гүйцэтгэх удирдлагыг хянах, эрсдэлийг удирдах, хөрөнгийн үр ашиг, урт хугацааны үнэ цэнийг хамгаалах үндсэн институт юм. Тиймээс ТУЗ-ийн гишүүнийг аль байгууллагыг төлөөлж байна гэдгээр бус тухайн компанид ямар мэдлэг, ур чадвар авчрах байдлаар сонгох ёстой. Тухайн компанийн онцлогоос хамаараад санхүү, аудит, эрсдэлийн удирдлага, хууль, технологи, олон улсын зах зээл, салбарын мэргэжлийн туршлага зэрэг ямар ур чадвар ТУЗ-д хэрэгтэйг урьдчилан тодорхойлдог тогтолцоо шаардлагатай. OECD-ийн удирдамжид ч ТӨК-ийн ТУЗ нь компанийн гүйцэтгэлийн эцсийн хариуцлагыг хүлээж, компанийн болон хувьцаа эзэмшигчдийн эрх ашгийн төлөө ажиллах ёстой гэж үздэг. Дөрөвдүгээрт, гүйцэтгэл болон хариуцлагын тогтолцоог бий болгох хэрэгтэй.

ТӨК-ийн амжилтыг зөвхөн тухайн жил хэдэн төгрөгийн ашигтай ажилласнаар хэмжих нь хангалтгүй. Компанийн зорилгоос хамаарч хөрөнгийн өгөөж, бүтээмж, өрийн түвшин, хөрөнгө оруулалтын үр ашиг, үйлчилгээний чанар, эрсдэлийн удирдлага зэрэг тодорхой үзүүлэлтээр ТУЗ болон гүйцэтгэх удирдлагыг үнэлдэг байх хэрэгтэй. Энэ нь маш энгийн зарчим. Төр зорилгоо тавина. ТУЗ стратеги болон хяналтаа хэрэгжүүлнэ. Гүйцэтгэх удирдлага бизнесээ удирдана. Эцэст нь үр дүнг хэмжинэ. Ингэж байж эрх мэдэлтэй нь хариуцлага хүлээдэг тогтолцоо бий болно. Тавдугаарт, ил тод байдлыг шинэ түвшинд гаргах шаардлагатай. Төрийн өмчит компани учраас мэдээлэл бага өгөх ёстой гэсэн ойлголт байж болохгүй. Харин ч төрийн өмч гэдэг утгаараа олон нийтийн өмнө илүү өндөр хариуцлагатай байх ёстой. OECD-ийн 2024 оны удирдамж ТӨК-үүдийг санхүү, үйл ажиллагааны үр дүн, өмчлөл, засаглал, ТУЗ-ийн бүтэц, эрсдэл, өр төлбөр зэрэг материаллаг мэдээллээ олон улсын өндөр стандартын дагуу тайлагнах, томоохон ТӨК-үүдийг бүртгэлтэй компанийн түвшний нягтлан бодох бүртгэл, мэдээллийн ил тод байдал, аудитын стандарттай байх чиглэл тавьдаг.

Тэгэхээр Монголын ТӨК-ийн шинэчлэлийн зорилгыг “төрийн өмчийг бүгдийг нь хувьчлах” гэж ойлгож болохгүй. Харин, төрийн өмч байх шаардлагатай компаниа тодорхойлох, төрийг мэргэжлийн өмчлөгч болгох, ТУЗ-ийг бие даалгах, удирдлагыг үр дүнгээр нь үнэлэх, ил тод байдал болон хариуцлагыг нэмэгдүүлэх тухай асуудал юм. Өөрөөр хэлбэл, хамгийн эхний асуулт “аль компанийг хувьчлах вэ” биш “төр ямар өмчлөгч байх ёстой вэ” гэдэг асуулт байх ёстой.

ЭХ СУРВАЛЖ: ӨДРИЙН СОНИН

Б.ДАРИЙМ